Dr hab. Katarzyna Głąbicka

Prof. nadz. Politechniki Radomskiej    

Przedmowa - rekomendacje dla pracy

      Przetłumaczona praca Adalberta Eversa i Rolfa G. Heinzego o współczesnej, niemieckiej polityce społecznej jest ważna także dla polskiej myśli naukowej. Mimo, że Polska i Niemcy sąsiadują ze sobą i mają wspólny zapis w swoich Konstytucjach o ustroju socjalnej gospodarki rynkowej to brak jest w naszym kraju szerszej wiedzy o problemach społeczeństwa niemieckiego oraz o argumentacji tam używanej, której celem byłaby korzystna zmiana aktualnego stanu rzeczy. Można nawet stwierdzić, że współcześnie więcej wiemy o anglosaskich rozwiązaniach stosowanych w polityce społecznej niż o analogicznych w Niemczech. Nawet jeżeli coś wiemy o innych systemach społecznych i politykach je kreujących to zawsze pozostaje wątpliwość, czy wiedza ta jest wystarczająca do zrozumienia złożonych problemów socjalnych w innych krajach.

      Drugim argumentem przemawiającym za wyborem niniejszej pracy do tłumaczenia był brak w Polsce głębszych analiz rodzimej, socjalnej gospodarki rynkowej jako konstytucyjnego standardu. Wydaje się, że zapis ten pozostaje „martwy”, gdyż brak jest opracowań na ten temat oraz naukowych debat. Warto więc pracować nad interpretacją tego pojęcia w sensie prawnym, ekonomicznym i socjalnym, zwłaszcza w powiązaniu ze zmienną rzeczywistością społeczną. W prezentowanej pracy znaleźć można ważne, inspirujące odniesienia do orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego RFN oraz Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości. Mają one istotne znaczenie dla pogłębionej argumentami interpretacji zasady sprawiedliwości.    

      Prezentowana polskiemu Czytelnikowi praca zasadniczo uzupełnia i odnawia naszą wiedzę o Niemczech okresu kryzysu i reform. Zbiór esejów wpisuje się w historyczną szkołę niemieckiej polityki społecznej. Metoda historyczna wykorzystywana jest tradycyjnie przez wszystkich autorów dla wskazania zmian, jakie zachodzą w niemieckich sposobach pojmowania rzeczywistości społecznej. Drugą metodą widoczną w pracy jest porównywanie różnych systemów (głównie anglosaskiego i niemieckiego) i wprowadzanie wątku europejskiej polityki społecznej.

      Polska wykorzystywała w różnym czasie niemieckie ustawodawstwo ubezpieczeniowe (np. kasy chorych po 1918 r. oraz w latach 90-tych XX w.), ma problemy demograficzne i zdrowotne, boryka się z bezrobociem, co w sposób naturalny uzasadnia potrzebę przybliżenia współczesnemu Czytelnikowi naukowej argumentacji z niemieckiego dorobku. Nurt porównawczy ujawnia się nie tylko przy tłumaczeniu tej pracy. W UE niezależnie od statystki socjalnej poszukuje się dobrych, sprawdzonych praktyk, które warto stosować powszechnie tam gdzie to możliwe. Sprzyja temu popularyzacja wiedzy o rozwiązaniach ekonomicznych, prawnych i organizacyjnych regulujących i kreujących (nowy) ład społeczny.

     W polskiej przedmowie, stanowiącej rekomendację dla niniejszej pracy, eksponuję subiektywnie wybrane, ważniejsze treści z niektórych tekstów. Dokonując wyboru kierowałam się przede wszystkim aktualnością rozważań dla polskiej praktyki oraz nauki o polityce społecznej. Czytelnik nie musi podzielać takich wyborów; w takiej sytuacji rekomenduję Mu studia wszystkich tekstów wraz ze wstępem niemieckich redaktorów wydania, który stanowi streszczenie najważniejszych wątków z poszczególnych rozdziałów. 

     Ważnym wątkiem prezentowanej w pierwszej części pracy jest ekonomizacja polityki społecznej. Ten kierunek myślenia wyraża się w rachunku ekonomicznym, jaki wprowadza się do polityki zdrowotnej, rodzinnej czy realizowanej wobec osób starszych i bezradnych. Ekonomizacja wiąże się z odwróceniem tendencji wcześniej obserwowanej w UE, a wyrażającej się skrótem myślowym: polityki przeciwko rynkowi. Obecnie zamieniono ten schemat myślowy na polityki dla rynku. Ekonomizacja wynika z różnych przyczyn. Na pewno istnieje potrzeba oszczędności budżetowych, co skłania do wglądu w racjonalizację kosztów leczenia. Po drugie, zmieniła się struktura demograficzna; więcej ludzi dożywa późnego wieku, co prowadzi do zwiększonych wydatków na opiekę medyczną dla grupy seniorów oraz zmusza do zmian w zasadach finansowania. Niemcy, podobnie jak większość innych krajów UE, stoją przed problemem niskiej dzietności, co skłania do pytań o zachęty ekonomiczne dla zwiększenia liczby urodzeń. Pytania te znajdują odpowiedzi w tekstach wielu autorów. Odpowiedzi te oparte są na wynikach badań naukowych i na deskrypcji praktykowanej polityki prorodzinnej. 

     W pierwszej części pracy spotykamy się zarówno z opisem praktyki odnoszącej się do opieki zdrowotnej jak i pytaniami o jej racjonalność. Np. ile kosztują procedury medyczne przedłużające życie o dodatkowy rok? Rozwiązania, które doprowadziły do konkurencyjności kas chorych (prawo pacjenta do swobodnego wyboru), oparte na dziennym koszcie hospitalizacji, są z pewnością inspirujące dla naszej praktyki.

     W ramach ekonomizacji polityki społecznej Niemcy chcą kreować nową, długofalową politykę rodzinną. Polityka ta stawia sobie pięć celów do osiągnięcia:

- podniesienie współczynnika dzietności kobiet z obecnego 1,37 do 1,7 dziecka na kobietę,

- łączenie pracy zawodowej kobiet z wychowaniem dzieci i prowadzeniem gospodarstwa domowego; nowością jest stwarzanie zachęt dla szybkiego powrotu matek do pracy,

- ograniczenie ryzyka ubóstwa przede wszystkim poprzez umożliwienie obojgu rodziców pracy zarobkowej,

- podniesienie poziomu wykształcenia, poprzez polepszenie edukacji dzieci co ograniczy ubóstwo (chodzi tu o to, by dzieci nie dziedziczyły niskiego statusu wykształcenia swoich rodziców),

- wsparcie dla kompetencji wychowawczych rodziców, co jest lepsze od „obcego”, zewnętrznego i droższego wychowania dzieci poza domem i daje długofalowe efekty nie tylko dla rodziny ale także dla społeczeństwa.

      Wyższy współczynnik dzietności oznacza przyszłościowo większy zasób siły roboczej. Od dawna zauważono, że rodziny generują korzyści dla całego społeczeństwa; niezależnie od swojej funkcji socjalizacyjnej mają one swój realny wkład ekonomiczny poprzez przyszłych płatników składek ubezpieczeniowych i podatków, czego nie można powiedzieć o rodzinach bezdzietnych. Różnica pomiędzy nimi jednak istnieje na korzyść tych ostatnich, przyszłościowo „nieproduktywnych”. Pojawiają się więc pomysły transferów podatkowych od bezdzietnych na rzecz dzietnych rodzin jako inwestycji w „młody” kapitał, dający długofalowe korzyści. 

     Ekonomicznym przykładem zmiany w niemieckiej polityce demograficznej jest wprowadzony od stycznia 2007 r. - w miejsce zasiłku wychowawczego - zasiłek rodzicielski. Uprawnioną osobą jest ta, która zrezygnowała z pracy zawodowej lub ograniczyła ją do 30 godzin tygodniowo. Wysokość tego zasiłku to 67% dotychczasowego dochodu z pracy – minimum 300 euro, maksimum 1800 euro miesięcznie przez 12 miesięcy! Rozwiązanie to celowo promuje lepiej zarabiających rodziców. 

     Kompleksowość rozwiązań prorodzinnych została uzupełniona poprzez ustawę rozszerzającą jakościowo i ilościowo dzienną opiekę nad dziećmi. W Niemczech tworzy się ponad 200 tys. nowych miejsc pracy dla opieki nad małymi dziećmi. Państwo dawniej opiekuńcze, a współcześnie aktywizujące poprzez inwestycje w dzieci to wyraz przemian w świadomości elit zarządzających polityką społeczną. Dzieci bowiem wg niemieckich badań wskazywano nadal jako grupę upośledzoną społecznie wymagającą przeciwdziałań. 

      Przykładem dobrych praktyk są: atlas regionów przyjaznych rodzinie oraz monitoring przedsiębiorstw sprzyjających młodym matkom i ojcom.

      Z rozważaniami o niemieckich poglądach na niektóre aspekty państwa inwestującego koresponduje jeden z tekstów pierwszego rozdziału o relacjach pomiędzy polityką społeczną a gospodarczą w UE. Przesunięcie granic ujawniło nowe problemy nierówności, ale jednocześnie zaktywizowało Europejski Trybunał Sprawiedliwości do interpretacji Traktatu ze względu na nierównowagę zapisów na korzyść integracji ekonomicznej. Traktat ten w obszarze polityki społecznej pełen jest wieloznaczności i nieostrych sformułowań. Trybunał stał się europejską „strażą graniczną” kontrolującą granice między rynkiem a nie-rynkiem.

      Państwo inwestujące ma zadania wobec konsumentów. Ich konsumencka aktywizacja (tekst J. Lamly) staje się techniką rządzenia w społeczeństwie rynkowym. Konsumpcja jest sposobem pobudzania koniunktury gospodarczej, a więc zatrudnienia, wiedzy o sektorze konsumpcji, polityki podatkowej, ubezpieczenia społecznego itp. W tekście J. Lamly rozwinięta została koncepcja „trzeciej drogi” A. Giddensa. Polityka „trzeciej drogi” – twierdzi  autor – usprawiedliwia dostosowanie instrumentów podatkowych do wymogów efektywnościowych rynku przez silniejszą konkurencję (wymaga np. zatrudnienia kwalifikowanych pracowników) oraz nową kulturę konsumpcji. Nowe trendy rynkowe zwracają uwagę na potrzebę zwrotu polityki społecznej ku polityce konsumenckiej. Relacja ta dotychczas w Polsce nie była przedmiotem głębszej refleksji, choć mamy już ustawę o upadłości konsumenckiej. 

      Drugą część pracy stanowią rozważania kilku autorów nad zmianami, jakie zaszły zarówno w polityce społecznej rozumianej jako działalność, jak i nauka o tej działalności. Kluczowym pojęciem jest „stare” określenie – państwo dobrobytu. Autorzy dowodzą zmian, jakie zaszły w społeczeństwie zmuszając elity rządzące do dostosowania polityki gospodarczej. Jednym z punktów odniesienia jest klasyfikacja G. Esping- Andersena, który dzielił państwa dobrobytu wg trzech modeli: socjaldemokratycznego, liberalnego i konserwatywnego. Autorowi zarzucano zbytnią swobodę w zaliczaniu poszczególnych krajów do jednego z trzech modeli. Mimo tych zastrzeżeń typologia ta do dziś jest intelektualnie nośna i pozwala na porównania wariantów rozwiniętego kapitalizmu. Ich celem jest ujawnianie różnic pomiędzy modelami i sposobami ich realizacji. Słabością takiego podejścia jest jednak całkowita marginalizacja polityk społecznych większości krajów średnio i słabo rozwiniętych, rzekomo mało interesujących dla badaczy z krajów bogatych. Tymczasem w tych krajach występują największe, nierozwiązane, globalne problemy socjalne – ubóstwo, głód, krótkie życie, brak edukacji i pracy. Kraje te nie muszą naśladować żadnego z w/wym modeli polityki społecznej; duża ich część idzie własną drogą wykorzystując propozycje współpracy globalnych podmiotów takich jak MOP czy Bank Światowy.

      Niektóre z esejów (np. Ch. Trampusch) wpisanych w drugą część pracy wykazują bezpośredni związek ze sporami, jakie toczyły się za czasów O. von Bismarcka w Związku Polityki Społecznej. Dawne poglądy G. von Schmollera, A. Wagnera, M. Webera, L. Brentano czy W. Sombarta – mimo upływu długiego czasu - współbrzmią współcześnie z poglądami o pluralizacji i liberalizacji polityki społecznej. Wyraża się to w konkurencyjności usług socjalnych oraz w powstawaniu związków społecznych. O ile dawniej eksperci odradzali instytucji państwa nadmierne angażowanie się w rozwiązywanie kwestii socjalnych to dziś państwo to jest w sposób naturalny odsuwane na dalszy plan przez oddolnie powstające inicjatywy obywatelskie – samorządy, obywateli itp.

      Niektórzy autorzy zwracają uwagę na nowe ryzyka socjalne, które dotykają  np. kobiety, rodziny wielodzietne, niskokwalifikowanych czy migrantów. W tym kontekście podkreśla się znaczenie klasy średniej i jej swoiste uprzywilejowanie (przykład USA). Ryzyka te wymagają reform, a te w Niemczech np. znajdują się dopiero na początku drogi do społeczeństwa zapobiegającego skutecznie marginalizacji i wykluczeniu. Zauważa się także potrzebę powiązania ryzyk z prawami (do zabezpieczenia społecznego), ale w styczności z samoodpowiedzialnością za kreowanie własnego losu. Prawa oznaczają obowiązki - to konkluzja modyfikująca roszczeniogenną politykę społeczną wielu generacji wstecz. 

      Model państwa inwestującego wraca w rozważaniach w drugiej części publikacji w kontekście aktywizowania obywateli (tekst A. Eversa oraz H. Schwengela). W szczególności rozważania o „aktywnym społeczeństwie” (koncepcja A. Etzioni, 1975) wydaje się współcześnie nośna w opisie H. Schwengela. Autor stawia tezę o potrzebie ewolucji od aktywizującego państwa socjalnego do aktywnego społeczeństwa.

     Trzecią część pracy rozpoczyna historyczny (w sensie metody) tekst M. Mätzke o niemieckiej polityce społecznej. Autorka wyeksponowała najważniejsze rozwiązania minionych ustrojów ostatnich 130 lat, zwracając uwagę na sposób traktowania rodziny. Dla nieznających niemieckiej polityki społecznej tekst ten ma duże znaczenie poznawcze. 

      Aktualna „Republika Berlińska” – zdaniem autorki - charakteryzuje się długotrwałym kryzysem rynku pracy i brakiem wysokokwalifikowanych zasobów pracy, aktywizacją niepracujących zawodowo, pronatalizmem, redukcją wysokości świadczeń, ale przy jednoczesnych transferach dla rodzin oraz rozbudową infrastruktury opiekuńczo - pielęgnacyjnej. Autorka konkluduje, że o ile przez całe dziesięciolecia poprzez rozwiązania finansowe polityki społecznej „kupowano” spokój, masową lojalność oraz umacniano związki obywateli z ich polityczną wspólnotą to obecnie chodzi o indywidualną odpowiedzialność i prywatyzację skutków ryzyk socjalnych, a integracja przestała się liczyć.

    Rynek pracy wymaga nowych metod pracy zwłaszcza z niskokwalifikowanymi bezrobotnymi. Końcowy, ciekawy esej omawia psychologiczne metody pośredników pracy, które mają przekonać zarówno do pracy, jak i zmian kwalifikacji.

     Prezentowana praca zbiorowa pisana była przed kryzysem 2008 r. Mimo to zawiera spory ładunek intelektualny oraz poznawczy odnoszący się do niemieckiej rzeczywistości społecznej kilkanaście lat po połączeniu obu części tego kraju. Mimowolnie czytając poszczególne teksty rozumiemy lepiej nasze problemy i dostrzegamy możliwości reform zwłaszcza w polityce rodzinnej.

    Praca zawiera bardzo bogatą bibliografię umieszczoną po tekstach poszczególnych autorów. Informacja ta jest ważna dla studiujących politykę społeczną w sposób pogłębiony; dzięki temu studium można bez trudu dotrzeć do ważnych postaci – prekursorów polityki społecznej, którzy odcisnęli intelektualne piętno na tej dyscyplinie w ostatnich dekadach.

    Przetłumaczona książka uczy, że nie można rozpatrywać bieżących, doraźnych problemów socjalnych bez oderwania od przeszłości. Nie chodzi przy tym by się cofać, ale o to, by poznawać argumenty aksjologiczne i techniczne, które służą zmianie niepożądanego stanu socjalnej gospodarki rynkowej na zreformowany i oczekiwany. 

    W studium tym, mimo ubiegłowiecznej chęci M. Webera uczynienia z polityki społecznej nauki wolnej od wartości, pełno jest odniesień do sprawiedliwości, równości i solidarności. Wartości te i inne kreują porządek społeczny w każdym państwie. Tym samym dyscyplina ta ujawnia potrzebę działań opartych na demokratycznych, wolnościowych rozwiązaniach.

    Elity polityczne naszego kraju od dawna wiedzą o niepokojących tendencjach demograficznych, a mimo to nieznany jest jakikolwiek program polityki rządowej wskazujący spójne cele do osiągnięcia w zakresie przyrostu naturalnego. Mało tego, brakuje nawet polityki prorodzinnej na najbliższe kilka lat. Wskazuje to na doraźność działań, co w szczególności ujawnia się po lekturze całości prezentowanej pracy.

grudzień 2010r.